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合伙未成立 责任需独担——某工贸公司不服某市规划局行政处罚案

2012-07-16

【基本案情】
申请人:某工贸公司
    被申请人:某市规划局
申请人不服被申请人作出的行政处罚决定书,向行政复议机关申请行政复议。
申请人认为:一、被申请人处罚主体错误。申请人与某村民小组合作,在该组合伙兴办胶合板厂。该厂正在申请办理手续过程中,申请人只是合伙人之一,被申请人将申请人作为行政处罚主体显然不当。二、处罚决定实体处理不当。未考虑拆除处罚决定会给申请人造成的巨额损的承担问题,违背了人性化执法原则和善意执法理念。三、限期拆除处罚决定只针对申请人,因为该胶合板厂权利义务不属于申请人独享,故申请人无权独立拆除。综上,请求复议机关依法撤销该处罚决定书。
被申请人认为一、行政处罚决定事实清楚、证据充分。本案行政处罚的标的物是由申请人建设,建成后也是由申请人作厂房使用。本案中申请人所谓的胶合板厂并未设立成功。二、行政处罚决定书程序合法、适用法律正确。201192日,被申请人的规划监察工作人员在巡察中发现申请人在无规划审批手续的情况下正在搭建钢架,遂下达了《违法行为停止通知书》,责令申请人停止违法建设。申请人在此后仍继续进行违法建设,被申请人于2011115日向申请人作出了行政处罚决定书,给予申请人限期拆除的处罚。三、处罚所造成的后果应由申请人自行承担。
行政复议机关认为:申请人所称胶合板厂并未设立成功,而村民小组并不具备法人资格,申请人是违法建设的行为人,也应是责任的承担者。被申请人作出的行政处罚决定书,认定事实清楚,证据确实充分,适用依据正确,程序合法,内容适当,本机关依法维持了该行政处罚决定书。
【焦点问题评析】
一、设立中企业的责任承担问题
一般所称设立中企业,主要是指设立中的公司。对于设立中企业责任承担问题,我国法律并未做明确规定,只是公司法第八十条和第九十五条规定了股份公司设立过程中发起人应当承担的责任和承担责任的形式。按照学理上的通说,可将这这一问题简单归纳为:设立中企业并不具备主体资格,但可以从事一定法律行为(应为设立企业的必要行为)。若企业设立成功,则行为后果应由设立成功的企业来承担;若企业设立失败,则行为后果应由行为人自行承担。
本案中,申请人欲与某村民小组成立合伙企业,经查,该合伙企业并未设立成功,而申请人也一直在以自己的名义从事违法建设。虽然行政处罚法并未对设立中企业的责任承担问题作明确规定,但是被申请人将申请人单独作为行政处罚的对象也是没有问题的。因为该合伙企业并未设立成功,申请人以自己的名义实施的行为自然应该自行承担责任。
二、村民小组的主体资格问题
关于村民小组是否具备独立的主体资格问题,目前法律上并未做明确规定。认为其具备独立主体资格的,一般将其纳入其他组织的范畴,在最高人民法院对河南省高级人民法院《关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告》的答复中,确认了村民小组的民事诉讼主体资格。但是,具备诉讼主体资格和具备民事(行政)主体资格是截然不同的,一般认为村民小组并不具备独立的主体资格,不能够以自己的名义实施法律行为。
本案中,申请人称与某村民小组签订了合作协议,合作兴办合伙企业。经查,该村民小组部分村民代表在协议上签名,后该村委会认为由村民小组签订协议不妥,遂要求申请人重新与村委会签订合作协议,后因种种原因申请人并未与村委会签订协议。复议机关认为,村民小组并不具备独立的主体资格,不能以自己的名义与申请人签订合作协议,也不能独立承担责任,某民小组不具备行政主体资格,不是行政处罚的对象。加之申请人一直以自己的名义单独实施违法建设行为,故被申请人将申请人单独列为处罚对象是合理合法的。
三、行政处罚的合理性问题
合理行政原则是行政法的基本原则,指行政机关根据裁量权作出的活动,都必须具备合理性。这里的合理性,是指符合最基本的、最起码的理性,这一原则又包括:公平公正对待、考虑相关因素、符合适当比例。行政处罚也应该遵守这一原则,尽量做到合法、合理、合情。
本案中,申请人认为被申请人作出限期拆除违法建筑的行政处罚不合理,因为该处罚将会给申请人造成巨额损失。另外,与申请人合作建厂的村民也对该处罚持有异议,强拆可能会引起新的不稳定因素。行政复议机关在审理中,在查明事实、分清是非的基础上,积极与被申请人、申请人、相关职能部门、街办、村委会进行沟通协调,化解了部分村民的对抗情绪,消除了不稳定因素。同时,复议机关认为,申请人违法建设的事实清楚:被申请人发现申请人开始进行违法建设的时候(此时仅开始搭建部分钢架),已经先行作出了《违法行为停止通知书》,申请人对此通知书置之不理,此后又继续进行了大规模的违法建设,被申请人遂作出了限期拆除的处罚决定。从这一过程不难看出,申请人若在收到《违法行为停止通知书》后就立即停止违法建设,就不会造成现在的局面,也不用承担该建筑被强拆而带来的损失,申请人的行为类似合同法上的故意扩大损失,其应对自己的行为承担一切不利后果,被申请人的处罚行为并无不当之处。
四、复议不停止执行问题
《行政复议法》和《行政诉讼法》明确规定具体行政行为在行政复议和行政诉讼期间不停止执行制度原则。该制度原则是指除法律另有规定外,在行政复议和行政诉讼活动期间被申诉的具体行政行为不因复议申请和起诉,也不因复议机关和法院的审理而暂时停止其执行。部分人有这样一个错觉:只要申请行政复议或者提起行政诉讼,则意味着行政机关的某项具体行政行为受到了怀疑,就其合法与否、合理与否,已经产生了争议,那么就应该停止执行该具体行政行为。事实上,除了法律规定的特殊情形以外,复议和诉讼都不能停止执行。
本案中,申请人以行政处罚不合理、无法自行拆除、无力承担拆除后的损失为由,向复议机关请求停止执行该行政处罚,经审查,申请人的请求并不合理,并不符合行政复议法第二十一条的规定的停止执行的条件,复议机关并未支持申请人的这一请求。
【办案体会】
行政复议所涉及的法律知识并不仅仅局限于行政法,很多时候,处理案件的关键往往在于其他部门法。本案中关于村民小组的主体资格问题,在行政法上几乎找不到任何规定,而民商法、诉讼法领域对这一问题已经有了共识。通过研究民商法领域对村民小组主体资格问题的规定,可以一并解决本案中行政处罚对象的问题。作为一名行政复议工作人员,应该主动学习其他部门法的知识,学会触类旁通、举一反三,善于从法理、立法精神及其他部门法的规定中寻求解决办法。当然,行政复议工作还是要依据行政法的规定来开展,在学习借鉴的同时,也要学会区分。

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