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典型确认违法案件剖析——余某不服某市林业局不予受理通知书案

2012-07-16

【基本案情】
申请人:余某
被申请人:某市林业局
申请人因对被申请人作出的不予受理通知书不服,向行政复议机关申请行政复议。
申请人认为,被申请人于2011711日作出的不予受理通知书与法律和政策相抵触:其一,1999年市政府没有下发1号文件。其二,2008年市政府下发的2号文件批复,是对市林业局为处理某林场以场带村遗留问题的批复。被申请人据此废止了某村农户旧的《林权证书》,并由某林场以2004年的统计数据进行林改,因申请人当时在北京打工,其山林没有被统计。其三,申请人持有的林权证是其父亲余某的,农户的山林属于家庭财产,申请人有继承权,可以主张权利。
被申请人认为:一、申请人所持林权证已经废止。根据某市人民政府1990年下发的《市人民政府办公室批转市林业局关于扩建某林场方案的通知》要求,该林权证涉及的林权已经于1990年元月并入某林场,并办理了新的林权证。余某的林权证因历史原因没有收回,为解决这一问题,市政府于2008年专门下发了2号文件,明确废止了1986年核发的《山林权证书》。二、申请人主体不适格,申请人持有的林权证的所有人为其父亲余某。三、申请人未提供投资投劳的证据。根据该林场相关政策,申请人若要求为其颁发林权证,需提供投资投劳植树的证据,申请人不能提供任何证据。
行政复议机关认为:首先,申请人向被申请人提出确权申请,要求颁发新的林权证,根据《林木和林地权属登记管理办法》的规定,被申请人应当对申请人提供的申请登记材料进行初步审查,符合受理条件的就应当予以受理,受理之后再对林权证明材料是否合法有效、有无权属争议等事项进行审查,然后再决定是否予以登记。其次,被申请人作出的不予受理通知书没有文号,格式不符合法定要求。因此,被申请人未履行法定职责,申请人的请求应予支持。由于被申请人也认识到了该不予受理决定存在瑕疵,并且主动撤销了该具体行政行为,依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十九条、第四十九条之规定,行政复议机关决定:确认被申请人2011711日对申请人作出的不予受理通知违法;责令被申请人在60日内对申请人的确权申请予以受理。
【焦点问题评析】
一、案件的主体资格问题
本案中,申请人余某所持的山林权证所登记的户主为其生父,被申请人认为申请人不是林权证的所有人,不能作为适格的申请人来申请换发林权证。对于这一问题,应该从以下几个方面来思考:
(一)该林权证为家庭经营山林权的正式证书,林权的权利人应该以家庭为单位。本案涉及的林权为集体所有,国家将林地承包权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,农户是承包经营权的主体。故简单地将申请人的父亲认定为该林权的所有人或者权利人都是不准确的,以此为理由否定申请人的复议资格也是不恰当的。
(二)申请人的父亲去世后,申请人主张该林权的依据何在。从林地的承包经营权来看,申请人作为该农户(家庭)的一员,只要其具备完全民事行为能力,无论其父亲是否在世,都可以依法向林业部门提出确权申请;从继承权看,申请人作为法定继承人,依法可以继承其父的经营权,自然可以以自己的名义提出确权申请。
二、形式审查(受理)与实质审查(登记)的区分问题
本案的另一个争议焦点在于,对于申请人的确权申请,林业部门究竟是应该不予受理,还是受理之后再不予登记。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第八条、第九条的规定,被申请人应当对申请人提供的申请登记材料进行初步审查,符合受理条件的就应当予以受理,受理之后再对林权证明材料是否合法有效、有无权属争议等实质内容进行审查,然后再决定是否予以登记。经查,申请人在提出登记申请时,已经按要求提供了相关文件;被申请人混淆了受理时的审查和登记时的审查,以申请人不符合登记条件为由作出了不予受理决定,该行政行为存在明显瑕疵。
这一问题的实质是,要正确区分形式审查和实质审查,在不同阶段应坚持不同的审查标准,作出不同的处理决定。类似的区分广泛存在于专利申请、企业登记、行政许可、招标投标等行政行为中,比较典型的如《行政许可法》第34条之规定,申请人提交的申请材料齐全,符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。此条文比较清晰地表明了形式审查和实质审查的区别,一般形式审查主要采取书面审查的方式,而实质性审查的标准则更加严格,要求审查机关对其审查事项的真实性、合法性负责。明确区分形式审查和实质审查,对于保护当事人的合法权益、推动行政机关依法行政都有着重要的意义。
三、复议期间被申请人改变具体行政行为后如何处理的问题
在本案审理期间,被申请人主动撤销了不予受理决定书,但是申请人坚持不撤回申请。行政复议法实施条例第三十九条规定,行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的,不影响行政复议案件的审理。但是,申请人依法撤回行政复议申请的除外。在申请人撤回申请时,行政复议机关直接作出终止决定是没有问题的,但在申请人坚持不撤回申请时该如何处理,法律上并没有明确规定。目前比较有代表性的意见有两种:
一是直接作出终止决定。如《贵州省行政复议条例修正案》第二十七条规定,行政复议期间,除申请人在申请行政复议的同时申请行政赔偿外,被申请人撤销原具体行政行为,申请人不撤回行政复议申请的,行政复议机关应当作出终止行政复议的决定。
二是区分不同情况处理:被申请人的具体行政行为合法、适当,就予以终止结案;其行为违法或明显不当,应当继续审查并作出决定。 如《山东省行政复议条例》第三十一条第一款规定:行政复议决定作出前,被申请人撤销原具体行政行为后,申请人不撤回行政复议申请的,行政复议机关应当继续审查原具体行政行为。经审查,原具体行政行为违法或者明显不当的,确认违法;原具体行政行为合法、适当的,行政复议终止。
在本案的处理中,行政复议机关采纳了后一种意见,作出了确认违法的决定,同时责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。若简单作出终止决定,一则在法律、法规与规章中,没有对被申请人已撤销具体行政行为而申请人又不撤回申请的行为可以终止审查的明确规定,二则不利于改善政府与群众的关系,对妥善处理矛盾纠纷并无益处。故作出确认违法决定是最合乎法律原理和立法精神的。
【办案体会】
一、要认真学习理论知识。办理行政复议案件,是一个将法律知识运用到实践之中的过程,法律知识的多寡才是决定案件办理质量的关键。当前的法律对行政复议的规定尚有不完善之处,在实践中经常会遇到不能解决的难题,本案中关于复议期间被申请人改变具体行政行为而申请人不撤回复议申请的处理问题就是一个典型。此时就需要行政复议机关工作人员钻研法律规定,吃透法律精神,在遵守法律规定的前提下,妥善处理争议,达到法律效果和社会效果的统一。
二、注重调解和复议相结合。调解结案可达到双赢的效果,往往能有效化解纠纷,使双方都心满意足。但行政复议中的调解却有着诸多的限制,一是调解的范围有限,二是法律的规定较简单,为行政复议机关的调解工作带来了不便。本案中,在被申请人主动纠正了原具体行政行为后,申请人却坚持不撤回申请,行政复议工作人员多次组织双方进行调解但均未达成一致意见。在结案之前,工作人员邀请被申请人一道驱车百里到申请人家中再次进行了调解,但申请人坚持要被申请人在为其换发林权证之后才肯撤回申请,而被申请人却始终认为申请人根本不符合登记发证的条件,调解工作只能终止,工作人员遂按规定作出了复议决定。通过此案,我们深刻体会到调解的重要性,在如何提高调解结案率、如何将复议决定和调解更密切结合等问题上也有了新的认识。
三、妥善平衡各方利益。行政复议作为一种行政机关的内部监督方式,有便捷、高效、专业的优势,但绝大多数的行政复议决定并不具备终局效力,当事人可轻易将案件引入诉讼程序,故行政复议机关若处理不当,也容易引起新的争议。本案中,被申请人的具体行政行为的内容明显不当,经过复议机关的审查和阐释,被申请人也意识到了这一点,并主动纠正了该行为。而申请人提出的确权申请虽然应该被受理,但却不具备登记换证的条件,换言之,即使被申请人日后受理了该申请,最终也不会发放林权证给申请人。本案的申请人为老上访户,始终坚持认为林业部门应该为其颁发林权证,复议机关多次向申请人阐明了这一事实,在调解无果的情况下,仍然充分尊重申请人的意见,依法作出了复议决定。同时,复议机关也和被申请人进行了充分的沟通,使他们认清了案件事实,理解了法律规定,积极配合我们展开复议工作。最终,此案虽然作出了不利于被申请人的复议决定,但是却获得了双方当事人的支持,被申请人后来也受理申请人的确权申请,已进入登记审查程序。

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